法律层级更高覆盖范围更广威慑作用更强
《缺陷消费品召回管理规定》公开征求意见
在《缺陷消费品召回管理办法》（以下简称《管理办法》）发布实施两年后，一项法律层级更高、覆盖范围更广、威慑作用更强的消费品召回制度，有望年内问世。
近日，国务院法制办官网发布《缺陷消费品召回管理规定（征求意见稿）》（以下简称《管理规定》），公开向全社会征求意见。较之《管理办法》，《管理规定》对消费品定义做出进一步调整，采用使用对象和使用目的两种方式界定消费品，规定“消费品是指销售或者提供给消费者，供其消费或者使用的产品”。该定义与美国、日本等缺陷产品召回制度比较发达的国家基本一致，符合国际通行做法。《管理规定》还取消了对实施召回消费品的目录管理，规定所有属于《管理规定》调整范围的消费品，只要存在缺陷，都应实施召回。如此一来，家具、其他交通运输设备等目录外的“召回热门产品”将不会再遇到“制度界限”。
两年实践为制度完善奠定基础
2016年1月1日实施的《管理办法》是我国消费品召回管理制度的一个重要里程碑，结束了我国在消费品召回监管领域无法可依的局面，实现了与国际通行的产品安全监管制度的基本接轨。
两年来，依据《管理办法》，消费品召回领域取得了显著成绩，2016年，我国召回缺陷消费品618.4万件，较2015年增长823%。2017年，召回数量增长至2700余万件，再次实现“几何量级”增长。数字的背后，是越来越多的伤害被防患于未然，是越来越多的产品被技术改进，质量安全水平进一步提升。
据质检总局执法督查司负责人介绍，《管理办法》实施两年来，缺陷消费品召回工作取得了明显进展，为进一步完善消费品召回制度奠定了工作基础。《管理办法》把我国消费品召回的要求具体化、程序化和制度化，为开展缺陷消费品召回监管，保护消费者合法权益提供了依据。《管理办法》实施后，联想、惠普、崔克、美利达、安利等一批国内外知名企业主动开展了召回活动。
与此同时，作为缺陷消费品召回监管的主体，省级质检部门缺陷产品召回监管能力得到加强。2016年以来，我国共有17个省局开展了缺陷消费品召回管理工作，23个省级质监部门设立了缺陷产品召回技术机构。
该负责人说，实践中，我国消费品召回已经突破了目录管理范围。召回的产品类别从儿童用品、电子电器扩展到家具、文教体育用品、家用日用品、日用纺织品、服装等11类消费品，召回产品范围明显扩大，对消费者安全的保障日益完善。
全社会呼吁召回制度“升级”
宜家“杀人抽屉柜”、三星Note7“爆炸门”……近年来，消费品领域的热门质量事件的背后，都有质检总局和缺陷产品管理中心作出的努力。与这些跨国企业“斗智斗勇”，既需要有强有力的技术手段，也需要有完善的法律体系作支撑。
尤其是个别企业“选择性忽视”中国市场以及在召回措施上“中外有别”的作法，更要求我国在召回制度上不断完善“升级”，为全面系统地推进缺陷消费品召回管理、保护消费者合法权益提供法律制度保障。
但是，受自身法律层级限制，《管理办法》在实施过程中遇到了一些困难和问题。据上述负责人介绍，《管理办法》仅是规范性文件，许多省级质检部门在梳理本省权力清单和责任清单过程中，没有把《管理办法》作为质检部门行使行政权力的法律依据，亟须制定部门规章予以解决。
与此同时，《管理办法》规定对消费品召回实施目录管理，首先从儿童用品和电子电器产品实施，监管产品范围偏窄，距消费者的要求差距较大。
随之而来的，是全社会对召回制度上“升级”“扩面”的呼声越来越高。2014年修订的“新消法”中，明确提及“对所有涉及人身财产安全的产品实施召回”。2016年国务院办公厅印发《消费品标准和质量提升规划（2016-2020年）》，提出“推进缺陷消费品召回常态化，把涉及人身、财产安全的消费品纳入召回范围”。2017年6月，全国人大执法检查组关于《产品质量法》实施情况的执法检查报告指出，缺陷产品召回制度多年来仅涉及三类产品，广大消费者要求扩大覆盖面的意见较多，要求加快扩大缺陷产品召回制度的适用范围。
上述负责人表示，从国际上已有的缺陷消费品管理经验和国内现实状况两方面来看，监管部门通过制定相关法律法规，建立和实行消费品召回管理制度，能够有效地解决缺陷消费品对消费者人身财产安全造成严重损害的问题。
强调生产者义务并增加罚则
据介绍，《管理规定》的主体内容与《管理办法》基本一致，主要修改之处是取消了目录管理制度，调整了消费品定义和召回定义，增加了生产者信息报告义务和应急处置措施，进一步明确了缺陷认定的程序、生产者召回计划备案的要求和不适用产品范围，增加了罚则。
“根据《管理办法》实施两年的情况看，实施召回的产品范围达到11类，突破了目录规定的两类产品的范围，也说明采用目录管理已经不太适应现实需要。”从这一实践出发，《管理规定》取消了对实施召回的消费品实行目录管理的规定。
同时，为了使消费品的范围更加清晰，《管理规定》采用基本描述和列举不适用产品的方式进行界定，并在第四十七条“不适用产品范围”条款中增加了“不是提供给消费者消费或使用的产品”，解决了建筑工程中使用的产品等类似用途产品是否应该实施召回的争议。
《管理规定》指出，存在“不合理的危险”是缺陷定义的核心内容。根据此定义，无论是不符合标准的“缺陷问题”，还是不合理危险的“缺陷问题”，都要实施召回。
消费品造成人身伤亡、财产损失的事故信息是发现产品缺陷信息的重要线索。因此，《管理规定》专门强调了生产者事故信息报告义务。目前，由于国内尚没有法律法规规定生产者向主管部门报告消费品造成人身伤亡、财产损失事故的制度，所以质检部门在调查处理高田气囊事件、宜家抽屉柜事件中，生产企业均以在国内未发生相关伤害事故为由不实施召回，给召回监管工作造成困扰。为此，借鉴发达国家法律经验，《管理规定》规定生产者事故报告义务，为消费品召回、消费预警等干预措施提供信息和数据支持。
此前的《管理办法》中由于没有罚则，对不法行为没有强制执行力，对于生产者的威慑力明显不足。为此，《管理规定》增加了生产者法律责任的内容，规定对生产者、经营者拒不配合缺陷调查以及隐瞒缺陷等行为处以相应罚款。同时，《管理规定》第三十八条还规定，质检部门将生产者履行召回义务情况纳入企业质量信用管理，依法向社会公布。我们有理由相信，《管理规定》的颁布，将进一步规范缺陷消费品召回工作，为切实保护消费者的人身财产安全提供有力的制度保障。