当前，我国城镇化率已超过60%，城镇常住人口高达8.5亿人。城市已经成为人民美好生活的主要承载地，但是由于我国大部分地区受季风气候影响，降水季节性分配和空间分布不平衡，一些城市洪涝灾害易发多发，危及城市居民的生命财产安全、也影响城市安全运行和可持续发展。为加快推进城市内涝治理，近日，国务院办公厅印发《关于加强城市内涝治理的实施意见》（以下简称《意见》），提出到2025年内涝治理工作取得明显成效，到2035年总体消除防治标准内降雨条件下的城市内涝现象，并从建设城市排水防涝工程体系、提升城市排水防涝工作管理水平、统筹推进城市内涝治理等方面，明确了城市内涝治理的重点任务和举措，提出了确保各项任务落地的保障措施。《意见》是全面加强城市内涝治理的指导性文件，对提升城市安全水平、建设人民高品质生活空间具有重要意义。
一、治理城市内涝既是重大民生工程，又是重大发展工程
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持新发展理念，坚持人民城市为人民，推动我国城市建设发展迈上新台阶。当前，中国特色社会主义进入新阶段，着眼满足人民美好生活需要、推动城市经济社会持续健康发展，必须坚持以人民为中心，坚持人与自然和谐共生，坚持统筹发展和安全，全面提升城市防洪排涝能力，解决好城市内涝问题。
加强城市内涝治理是满足人民美好生活需要的客观要求。当前，我国城市内涝治理取得积极进展，2012—2019年，全国城市供排水管道长度由103万公里增至166万公里，全国60个排水防涝补短板城市排查整治1116个易涝积水区段。但由于自然调蓄空间不足、排水设施建设较为滞后、应急管理能力不强等原因，城市内涝仍然多发频发，造成道路水浸、交通瘫痪、“水漫金山”、地铁站成“水帘洞”、立交桥下成游泳池等现象，人民正常生活秩序受到极大影响，严重影响人民群众幸福感。加强城市内涝治理，解决城市内涝问题，关乎民生，是真正的为人民谋福利，也是满足人民美好生活需要的紧迫要求。
加强城市内涝治理是保障人民生命财产安全的内在要求。当前，我国城市内涝影响面依然较大。根据水利部有关数据，2015年至2018年，分别有168、192、104和83座城市进水受淹或发生内涝，平均每年受淹或发生内涝城市的数量约占我国城市数量的1/5。城市内涝导致人民生命财产的重大损失，2019年，全国因洪涝共造成4766.6万人次受灾，658人死亡失踪，263.2万人次紧急转移；10.3万间房屋倒塌，14.8万间严重损坏；农作物受灾面积6680.4千公顷，其中绝收面积1321.5千公顷；直接经济损失1922.7亿元，占当年GDP的0.19%。保障人民生产财产安全是落实以人民为中心的底线要求，坚持人民至上、生命至上，必须要高度重视城市内涝治理，把治理内涝、确保人民群众生命财产安全放在更加重要的位置。
加强城市内涝治理是城市可持续发展的基本前提。城市内涝不利于城市的可持续发展，不仅会损坏城市建筑和设施，造成交通瘫痪、部分行业停工停业，扰乱城市经济社会正常运行，而且城市内涝后，大量垃圾、废物冲入水中，会对周边生态系统产生极其严重的破坏，公共卫生环境严重受损，对人民健康、社会秩序也造成潜在的威胁。城市内涝治理是重大发展工程，也是社会治理能力现代化的关键任务，必须加快补齐排水防涝设施短板，提高市政基础设施承载能力，逐步建立完善城市排水防涝体系，切实保障城市安全运行和健康可持续发展。
二、正确认识城市内涝治理的长期性
城市内涝是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。造成内涝的客观原因是降雨强度大，范围集中。同时，城市内涝还受排水设施建设水平、城市发展理念、城市管理水平因素的影响。
一是排水设施建设滞后于城镇化发展不利于城市内涝治理。我国城镇化快速发展，1978以来城镇化率以每年1个多百分点的速度提高，城市人口大量聚集，但是整个内涝防治体系的发展却与城市快速发展的需求不匹配，城市建设加快推进，城市变成了水泥森林，柏油路、水泥路使得地面大量硬化，积水难以快速渗透，同时池塘、水系、植被、绿地等蓄水空间也不足，蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏配套。比如，据卫星遥感显示，北京城区面积中硬化面积达到50%；又如，新中国成立之初至2012年，武汉中心城区湖泊数已由100多个锐减至38个。
二是城市建设理念是产生城市内涝的原因。过去很长一段时间，城市工作指导思想不太重视人居环境建设，重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城。在传统城市建设理念下，城市政府部门更重视城市外表的规划与建设，基础设施建设严重滞后，“先地上、后地下”，排水系统欠账多，一些排涝设施的建设年代久远，设备老化陈旧，建设标准偏低，存在安全隐患多，排涝能力不能满足实际需要，一旦遭遇暴雨等极端天气，容易出现城市内涝。比如，成都市很多的排水设施都是上世纪八九十年代修建的，已达不到现在的排水标准，上世纪80年代，100毫米的降水才会内涝，现在50毫米的降水就会内涝。这也意味着治理城市内涝是持久战而非速决战，也不是仅仅靠高成本投入就可以迅速扭转的，要稳步有序推进、因地制宜，分阶段实现城市内涝治理的目标。
三是城市治理水平相对滞后不利于城市内涝治理。当前城市系统治理水平相对滞后，城市缺少现代化内涝防治体系。一方面，排水管网缺乏统一规划、布局，排水管网建设滞后，建设标准低于国际标准，覆盖率跟不上城市扩张的速度，雨水口布置不足。另一方面，排水管理能力相对薄弱，缺乏城市排水管网养护的实时监测系统，内涝预警和实时处理的智慧系统等现代化治理手段，难以根据气象实时信息、管网动态信息、交通出行信息等及时对内涝作出准确判断并及时发布预警信息。此外，各级排水设施管理人员不足，各部门协同管理机制不健全，也约束了城市治理水平。
四是我国自然气候条件客观上不利于城市内涝治理。城市内涝在我国比较普遍，特别是在一些沿海地势比较低的地区，有一定的客观性。我国位于世界最大的亚欧大陆的东侧，大部分地区属于季风气候区，而发生内涝的区域同样集中于季风气候区。季风气候夏季降水集中，占全年降水的75%，且多暴雨，而多在夏季发生的暴雨成为城市内涝发生的直接原因。一些城市在夏季极易受到洪水影响，洪水影响与城市排水设施不足叠加，增加了内涝治理的难度。要以近年来内涝严重城市和重点防洪城市为重点，统筹防洪与内涝治理，妥善处理流域防洪与城市防洪排涝的关系。
当前，我国还处于城镇化较快发展的时期，到2035年，城镇化率达到70%以上的成熟阶段之前，还有近1.5亿人口将进入城镇，较大规模的城镇建设仍将持续。在城镇化较快发展阶段，城市人口密度增加和产业发展，生产生活的热量、污染排放对城市微气候产生重要影响，靠近地面的大气层温度上升，髙于远离地面的大气层温度，易产生激烈的大气对流，更容易引起强降雨的气候，是城市内涝现象增加的一个重要原因。未来一个时期，统筹存量排水设施改造和增量排水设施建设仍需持续发力，治理城市内涝需要长期过程。
三、坚持系统观念推进城市内涝治理
习近平总书记指出，要把治理内涝作为保障城市安全发展的重要任务抓实抓好。党的十九届五中全会明确提出，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。城市内涝产生的原因是多方面，治理城市内涝必须坚持系统观念，将城市作为有机生命体，用统筹的方式、系统的方法解决城市内涝问题，既要找准工程设施的短板弱项，解决内涝治理的最薄弱的环节，又要提升综合管理水平，确保工程措施作用得到充分发挥。
（一）强化工程措施，系统建设城市排水防涝工程体系
加强工程建设、完善工程体系是治理城市内涝最有力的措施，治理城市内涝的工程措施包括为防治城市内涝灾害修筑的各种蓄水、排水等各项工程。内涝防治工程建设要遵循两个原则，首先是要尊重城市自然基底，坚持因地制宜，统筹考虑城市自然地理条件、水文气象特征和城市规模等，明确内涝治理策略，科学规划实施各项工程措施。其次是要强化工程建设系统性，要统筹蓄水与排水建设，统筹新区建设和旧城改造，形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系。
一是着力实施河湖水系和生态空间治理与修复。按照尊重自然、顺应自然、保护自然，探索人与自然和谐共生之路的总体原则，系统谋划内涝治理工程。要把更好发挥自然水系在防洪排涝中的关键作用放在重要位置，切实维持河湖自然形态，保留天然雨洪通道、蓄滞洪空间。要通过腾退违规侵占自然空间的永久建筑、统筹土地综合整治等措施，恢复并增加水空间，扩展城市及周边自然调蓄空间。要强化城市及周边河湖水系间的连通性、流动性，以水系连通促进调蓄能力提升，通过实施排水通道整治工程，提高行洪排涝能力。
二是着力构建完善城市内涝治理工程体系。统筹建设源头减排和防洪提升工程。源头减排是有效治理内涝的基础，做好源头减排工作有事半功倍之效，要在城市规划建设管理的各方面，积极落实雨水“渗、滞、蓄、净、用、排”措施，要通过提高硬化地面中可渗透面积比例、合理利用坑洼地面和扩大绿化面积等增加蓄水、滞水空间，确保雨水顺畅排放或资源化利用。防洪提升工程是治理内涝的重要保障，要统筹河流干支流、上下游、左右岸防洪排涝和沿海城市防台防潮等要求，明确城市防洪标准、设计水位和堤防等级，确保有效防御洪水灾害。统筹排水管网、泵站等重点设施新建和改造工程。在城市新区建设和城市更新改造中，要系统做好新建管网和排水防涝实施修复，逐步消除管网空白区，增强排水能力，对既有低洼自排困难、内涝严重的地区，短期内难以改变建设现状的，要通过改造、增加泵站，推动雨污分流等方式，切实提升应急排水能力。
（二）强化管理措施，提升城市排水防涝工作管理水平
“三分建、七分管”，要发挥好工程措施在防治城市内涝中的关键作用，必须从规划建设、运营维护、管理平台建设、人才建设等各方面着手，全面系统提升管理水平，确保工程设施高效运行，推动全面形成防洪排涝、应急管理、物资储备、系统完整的内涝防治工作体系。
一是统筹排水设施建设规划和城市建设有关规划。系统开展排水设施建设规划，确保有关规划落地实施。在规划起始阶段就要重视城市内涝治理，要将城市内涝治理有关事项纳入城市经济社会发展和建设管理的有关规划中。要统筹排水设施建设规划，特别是要在尊重自然地理格局，保护山水林田湖草等自然调蓄空间的基础上，严格落实排水防涝设施、调蓄空间、雨水径流和竖向管控要求。要依法划定河湖管理范围，保护城市河湖水系。编制内涝风险图，探索划定洪涝风险控制线和灾害风险区。新城区建设要加强选址论证，合理布局城市功能，科学确定排水分区。
二是统筹做好设施日常维护和排水防涝应急管理。坚持平战结合，做到“功夫在平时”，严格落实城市排水防涝设施巡查、维护、隐患排查制度和安全操作技术规程，确保汛前全面开展隐患排查和整治，加强对排水设施日常维护工作。要全面提升排水防涝应急管理能力，完善优化城市排水与内涝防范相关应急预案，加强流域洪涝和自然灾害风险监测预警，并按职责及时准确发布预警预报等动态信息；完善物资储备、安全管理制度及调用流程；加大城市防洪排涝知识宣传教育力度。
三是统筹智慧化管理平台和人才队伍建设。更好发挥科技在城市内涝治理中的作用，为内涝治理插上“科技”的翅膀，切实加强气象雨情预报、内涝点监测、设施运行监测、区域信息共享。建立流域联防联控机制，着力加强跨地区河流水雨工情信息共享，并根据气象预警信息科学合理及时做好相关预备工作。加强城市内涝治理智慧平台建设，整合各部门防洪排涝管理相关信息，建立完善城市综合管理信息平台，积极推动在易涝点按需布设必要的智能化感知终端设备。全面加强专业人才队伍建设，建立专业队伍或委托专业机构负责城市排水防涝设施运行维护，加强排水应急队伍建设，强化抢险应急演练，提升应急抢险能力；充分发挥专家团队在洪涝风险研判、规划建设、应急处置等方面的专业作用。
四、发挥多主体力量，确保城市内涝治理取得实效
城市内涝治理涉及政府、社会、居民等多方主体，既要发挥政府在内涝治理中的主要作用，也要广泛动员社会各方力量，加强协调联动，形成多部门合作、多专业协同、各方面参与的社会共治格局。
一是城市政府要切实担负起主体责任。城市内涝治理需要整体协调推进，构建国家统筹、省负总责、城市具体落实的管理体制。其中，落实城市政府主体责任至关重要。城市政府要统筹设施规划建设管理，建立城市内多部门统筹协调的工作机制，健全有利于排水防涝系统化管理的工作制度。省级政府要加大对本省区城市内涝治理的指导、组织、协调、支持和监督，将内涝治理工作纳入政府工作绩效考核体系。国务院有关部门要结合城市体检评估等工作，及时跟踪评估城市内涝治理情况。
二是统筹做好项目谋划和建设。把项目建设放在更加重要的位置，城市政府根据城市内涝治理的总体安排和任务目标，系统谋划城市内涝治理项目，扎实做好项目前期准备工作，加快开工建设一批重大项目。要结合审批制度改革，协调做好建设项目审批。统筹排水防涝设施建设与市政设施建设，优化工程布局和建设时序，推动各类工程同步施工建设，避免反复开挖，切实将项目建设对城市运行和居民生活的影响降到最小。
三是强化资金和用地要素保障。加强资金保障，将落实政府投入责任与吸引社会资本参与相结合。从加大中央预算内投入、纳入政府债券范围、统筹城市建设维护资金等各类经费等方面，切实加大政府投入，提高资金使用效益。创新投融资机制，多渠道吸引各方面力量参与排水防涝设施投资、建设和专业化运营管理。加大建设用地保障力度，将城市内涝治理重大项目纳入国家重大项目清单，将排水防涝设施用地供应纳入土地利用年度计划，各城市在制定国土空间规划中，要充分考虑城市防洪排涝建设用地需求，为相关设施建设预留用地空间。（作者：王大伟 徐勤贤 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）