如何防范检验风险
来源:南京市特种设备安全监督检验研究院张军
近年来，特检机构被问责事件屡屡发生，说明特检机构职业风险已是客观存在，不能忽视，更不容回避。但目前缺乏系统性和专业性的分析，没有能指导实际检验工作中有效规避风险的研究成果。如何正确认识和防范检验风险，对于确保我院队伍的稳定和安全，促进我院事业的健康发展，具有极其重要的意义。为此，我们就要深入分析、认真探究检验机构风险，通过全方位排查，全过程监控和严格责任追究制，对风险努力做到“可知、可防、可控、可纠”，逐步形成“抓风险防范，促检验规范”的新思路。
一、风险的形成过程
抓风险防范，首先要分析特检机构职业风险的形成过程。我院和全国特检机构一样，其发展经历分为四个阶段：89年成立—96年为摸索阶段。这期间，特检机构作为实施强制检验的事业单位，带有很强的垄断色彩，国家没有制定检验大纲、检验要求，没有明确的法律、法规限制自身行为，甚至一边检验，一边经营电梯公司，既是裁判员，又是运动员，检验机构的行为主要靠内部制度的制约和行政机构粗线条的监督，职业风险很小；96年—2003年《条例》出台前为初步规范阶段。96年劳动部颁布了《检验检测基本要求》，初步确定了检验机构的检验内容，但没有法律、法规的支撑和限制，检验机构的垄断地位仍然存在，检验行为依然靠自律，职业风险依然很小；2003年条例出台后—2015年为检验机构高危阶段。以《特种设备条例》和《特种设备安全法》（即将出台）为代表的一系列法律、法规、检规、标准等的陆续出台，标志着检验机构由自律阶段向他律阶段过渡，走向了检验法制化的轨道。同时随着公众自我保护意识的不断强化，社会媒体对公众安全特别是电梯安全的高度重视，检验机构业已成为矛盾的焦点，受到政府和社会越来越多的关注。与此相对比的是，许多检验机构仍按惯性思考问题，不能很好地适应迅速改变的环境，导致职业风险迅速累加，被问责事件频繁发生，出现了所谓的高危阶段。2015年以后有可能进入第四阶段，即特种设备安全标准化阶段。这一阶段，正在形成企业负责、安全监察、政府监管的管理体制。随着企业主体责任逐步落实，质检系统和检验机构改革的不断深入，逐步理清了检验机构的性质和定位、职能和责任，加之特种设备行业开始形成抗风险的机制，如保险机制的不断完善和强制实行，检验机构也有能力承担有限责任。
二、风险的种类
特检机构的风险分为两种，即外在风险和内在风险。外在风险分为政策风险、检验风险和廉洁自律风险，政策风险主要是指法规规章不健全或内容不完善带来的风险；检验风险包括强制检验面临的风险和委托检验潜在的风险；廉洁自律风险主要是违反法律、法规和行风建设的各种行为，它往往伴随检验过程而发生，也将随着检验法制化及责任追究力度的强化而逐步降低。外在风险一旦显现必然要受到责任追究；内在风险主要是检验机构两个不适应带来的风险，即检验能力和技术水平还不能很好的适应服务“三个发展”的新需要，还不能适应企业、社会发展的新需求，风险表现形式为政府和社会对特种设备安全现状不满意，检验机构面临的压力巨大，其实质是自身能力不相适应的问题。
（一）检验机构最大的风险是政策风险
法律、法规、规章不健全或内容不完善带来的风险。特种设备安全法律、法规不健全或规章内容不完善，一旦发生了事故，检验机构或检验人员就可能被追究责任。从法律层面来看，《特种设备安全法》迟迟未出台；特种设备安全规程基本涵盖了八大类特种设备，但在内容上仍有许多尚待完善之处，如起重机械出台了《起重机械安全技术监察规程—桥式起重机》，但对于其他品种迟迟没有出台相应规范。对于技术要求，不同规章、规程要求不一致，规章、规程与国家标准不一致，甚至差异较大，同一规章，其前后要求也不一样；文字表述缺乏唯一性，造成理解不同而形成不同结果。纵观目前特种设备安全规章存在的这些问题，一旦特种设备发生事故，特检机构或特检人员就有可能被责任追究。
责任追究的不科学带来的风险。特种设备发生事故必须追究特检机构或特检人员责任是一种不科学的思维方式。特种设备发生安全事故，其原因可能涉及设计、制造、安装、使用、维修、改造等多个环节。在这些环节实施期间形成安全隐患，而在鉴定评审、定期检验、监督检验中未能发现而导致设备事故，鉴定单位（人员）、特检机构（人员）难脱干系，责任被追究是必然的。但在我国的现实中，也存在另外一种倾向，只要发生特种设备事故，质监系统特种设备检验机构就难脱干系，就要全过程负责，就要被责任追究。这种观念指导事故处理是不科学的。因为，世上事物是复杂的，有些事故的发生，是由于业主管理、使用不到位或者违背技术规范擅自改变设备的结构、安全附件而导致的，不是检验机构能够终身负责的，这样的事例在国内多有发生。
（二）我院现阶段的风险仍是检验风险。具体分析如下：
强制检验面临的风险。
一是起重机制造监检。
2006年，国家总局参照锅检的做法，在试点的基础上正式颁布了《起重机械制造监督检验规则》（以下简称《规则》）。《规则》除明确监检范围和监检总体要求外，监检项目共有二十一条，其中A类项目4个，B类项目14个，另外要求监督检验机构每年应当对制造单位质量管理体系至少进行一次检查。《规则》的起点要求很高，特别是要求对文件资料进行现场检查或监督，并在相应的工作见证资料上签字确认。这就要求制造监检人员除了要精通起重机的专业知识、相关法规和技术规范、及时掌握各企业质量体系的运作情况外，还要精通企业设计、生产的全过程，对监检人员要求极高，而实际情况是：部分监检人员的能力和时间不能满足大量制造监检工作的实际需求，这就产生了过程风险；另外企业的不规范行为也给我院的制造监检工作带来了风险。南京市起重机制造单位共二十余家，除南京港口起重机厂、南京起重机械总厂、南京登峰起重设备制造有限公司三家规模较大，企业产品质量总体稳定外，其它家企业规模较小，存在不同程度的问题，特别是企业不能严格按照质量体系的要求进行生产。如：评审时聘请的大多数是退休工程师和技术员，实际生产时技术人员数量和持证工人的数量达不到要求；个别企业存在技术资料不完善，不能严格按照图纸生产，甚至偷工减料，凭经验干活，焊接质量不稳定等等问题。监检机构提出问题后，有些企业认为监检阻碍了企业的正常生产，是故意刁难，不理解、不配合，甚至向各级部门告状，给我院监检工作带来压力和难度，存在一定的隐患和风险。可以说企业的现状很难与《规则》对制造监检较高要求相适应，监检严格执行难度很大，从某种程度上来说，是把企业应该自身承担的责任转嫁给检验机构。几年的工作实际表明，制造监检最大的风险在于对文件资料中的图纸审核上和企业普遍存在的不按质量体系运作的不规范行为上。根据省局的要求，我院今后将对起重机总图、各机构装配图、主要受力构件图、电气原理图审查合格后，加盖“资料确认章”。风险表现在：不做，属于渎职；做不到位，属于失职。
二是起重机安装监检和定期检验。
《起重机安装改造重大维修监督检验规则》于2009年颁布。执行过程中，由于起重机械施工单位准入门槛较低，市场低价竞争现象较为突出，加上从业人员的素质要求普遍较低，存在施工单位施工现场作业人员混乱，普遍存在未能按照施工单位质量保证体系的要求执行的现象，部分施工单位能力与规则要求严重不符的现象；《起重机定期检验规则》于2009年颁布，2010年底又重新修改。新检规与老检规相比最大的变化是强调了使用单位的自检职责，同时判定合格的条件非常严格（一条不合格即为不合格）。
新检规出台后，检验机构的风险有以下两条：
A、安装单位从业人员的素质要求普遍较低；定期检验又没有强制要求起重机必须要有专业的安装维保单位。因此安装单位和使用单位的自检工作往往做不到位，给检验工作增加风险和难度；
B、新检规判定合格的条件非常严格。而起重机安装现场和实际使用工况比较恶劣，安装监检整改项数较多，定期检验不合格率很高，甚至要复检多次才能合格。企业要增加开支，影响进度，所以意见比较大，同时也增加了检验机构的工作量。
三是电梯监督检验和定期检验。
新版电梯检验规则自2010年实行，共计25个条款。新检规把检验项目分成A,B,C三类，检验机构在现场主要抓A，B类项目，对C类项目，主要通过验证施工单位自检记录的方式完成，检验机构只是在怀疑该类项目自检结果时才予以检验。新检规最大的特点，是明确了企业的主体责任：“企业自检记录或报告中的结论是对设备是否安全给出的结论”；新检规与老检规相比最大的变化是更加突出强调了施工单位的自检职责和维保质量要求。新检规对施工单位的自检工作提出了很高的要求。检验机构的监督检验和定期检验工作是在施工单位完成自检的基础上进行的验证性检验。
这期间检验机构的风险有以下三个方面：
A、各使用单位主体责任意识淡漠。检验人员无法进行有效地宣传和沟通，使用单位普遍不了解国家相关法规。一旦出现故障和事故，使用单位就认为是施工和检验不到位的问题；
B、施工单位维保和自检质量不高。导致现在仍然依靠检验人员的全面把关，给我院的检验工作带来很大的压力；
C、熟练检验人员的数量增长滞后于电梯数量的增长。客观上导致检验人员每天的检验量偏大，人机匹配超过要求，一旦电梯出现问题，容易被炒作，广州电梯事件就是明证。造成这一原因的一个重要方面是国家局对检验人员的资质开始严格要求：必须是相关专业并且从事两年以上实际检验工作。由于南京市电梯增长速度较快，预计这两年人机匹配问题将直接导致我院电梯检验的高风险。
委托检验潜在的风险。
委托检验虽不是法定检验范畴，但仍有潜在的风险。企业之所以要主动进行委托检验，主要原因有两个方面：客户需要，便于销售，如别墅电梯、吊篮等的委托检验；认为设备的安全状况需要鉴定和评估，如老旧电梯、老旧起重机等的安全评估。由于委托检验设备种类分散，同种类型设备委托检验数量少。国家没有制定相应的检规和报告书，没有先例可循，主要靠检验机构自身的能力来编写检验方案，有不尽完善的地方，存在潜在的风险。
三、检验质量出现重大问题面临的后果
民事责任。民事责任是指民事主体违反民事义务而依法应承担的民事法律后果。主要依据《民法通则》的条款：一是不履行义务侵害他人权益；二是过错侵害他人权益。民事责任后果主要是承担经济损失，在中国目前的检验体制下，民事责任主要由检验机构承担。
行政责任。在检验过程中出现违法行为时，行政执法部门根据法律法规规章的规定对违法违规行为者（包括人和单位）实施的一种行政制裁。分为行政处分和行政处罚。行政责任后果：检验机构只承担行政处罚；检验人员和管理人员要承担行政处罚和行政处分。
刑事责任。具有刑事责任能力的人实施了刑事法律规范所禁止的行为（即犯罪行为）所必须承担的刑事法律后果。特种设备检验活动中可能会涉及的主要刑事责任：（1）非法经营罪：条例第八十条对未取得核准从事法定检验所承担的刑事责任说明。（2）中介组织人员提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪：条例第八十二条对出具虚假检验检测结果和检验检测结果严重失实的刑事责任说明。（3）受贿罪：条例中没有说明，现实案例较多。刑法第三百八十五条：国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。第一百六十三条：公司、企业的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产。公司、企业的工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，依照前款的规定处罚。国有公司、企业中从事公务的人员和国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务的人员有前两款行为的，依照本法第三百八十五条、第三百八十六条的规定定罪处罚。（4）渎职罪：条例中没有说明，现实出现过案例。
刑法第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。特种设备检验刑事责任的承担主要由自然人（主管人员和其他直接责任人）承担刑事责任，单位一般只承担罚金责任。
四、我院检验风险的防范措施
妥善处理质量与效益的关系，合理配置检验人员。特种设备检验，特别是制造和安装过程检验是技术密集型工作，需要全面了解相关法规标准要求，了解产品设计制造和安全要求，熟悉检验设备技术性能和相关规程。同时特种设备检验也是劳动密集型工作，检验人员基本每天在重复执行的规程的要求，验证设备的符合性，出具检验原始记录和报告书。一个熟练的检验人员究竟每天检验某种设备几台合理，值得深入和科学研究。要根据检验部门一定区域内的设备数量多少、设备种类（电梯、起重机、厂内车辆）、设备远近、设备检验复杂程度、检验性质等因素合理配置检验人员数量。确保检验项目和要求得到不折不扣地贯彻，促进检验质量提高，降低检验风险；
结合实验室认可，重新修订程序文件，从源头控制检验风险。特种设备检验是依据有关法律法规和特种设备监督检验规程（下称“检规”）的强制性检验，因此我院应该充分研究“检规”，熟悉“方法和程序”，特别是结合实验室资质认可，认真梳理各类特种设备的检验风险点，合理规避检验过程的风险，制定能够有效指导检验人员实施检验的作业指导书；检验记录是检验过程的凭证和依据，必须严格要求检验人员认真做好原始记录，做到真实、内容完整、书写清晰、格式规范、按规定修改；检验报告形成过程中一定要严格执行三级（自审、审核、批准）审批制度，同时应不断完善报告管理系统，增强软件功能，提高自动程度，改进不足，堵住漏洞；
从法规、标准、安全技术规范和规范性层面理清对检验机构的要求，并有效执行。检规是检验工作执行的基本依据，因此首先要认真查找检验规程有明确要求，我院有没有执行不到位的地方；二是要认真查找标准和其它安全技术规范以及国家总局、省局、市局下发的规范性文件中有要求，而我院技术管理工作中未明确规定或执行不到位的地方，研究落实处理方法。由于历史原因，有些规定和要求落实到检验部门不尽合理，检验机构也无力保障，长远地看，上级部门需要对少数安全技术和规范性文件进行清理，并进行修订；
结合市局开展的素质提升主题活动，持续进行人员素质培训。检验人员的素质决定检验的质量，责任心是规范检验的最可靠保证，技术能力是查找问题的最重要因素。因此我院一方面要加强职业道德培训，廉政教育，普及相关法律法规知识，提高检验人员的责任意识和风险意识，做到规范检验；另一方面要加大技能培训力度，采用技术人员技能分级、检验技术大比武，与外省进行技术比对等多种方式，提高检验人员的技术技能；
采取有效质量控制手段。采取有效地内部和外部质量控制方法，保证检测结果的准确。年初制定计划后，要及时组织实施并对实施结果进行分析评价；要重视现场抽查工作，对发现的问题要采取纠正措施；积极参加检验比对，识别自身检测结果可能存在的偏差，降低检测结果风险；重视对检验案例的整理和分析，并进行宣贯；
规范委托检验工作。我院业已认识到委托检验不规范潜在的隐患，2010年经过多次论证，出台了《委托检验管理办法》，实行全过程的规范管理，从制度上杜绝了随意性行为；另外在制定委托检验方案前，必须与相关的技术标准相匹配，认真编写作业指导文件。切实执行作业指导文件审核和批准工作，可能情况下，成立作业指导文件的审核组，认真研究项目要求正确性、符合性和作业指导文件的完整性；
强化设备使用单位和安装维修单位主题责任的落实，减轻后期检验压力和风险。特种设备质量好坏，制造质量是基础，安装维修是关键。如果设备安装维修环节留下很多隐患，势必给后期质量监督检验工作带来很大的压力。所以首先应加强使用单位主题责任意识的宣传，重视设备的前期管理，加大对由于主体责任落实不到位造成安全事故的使用单位主体责任追究；其次通过多种方式，让安装维修和使用单位了解自身职责，逐步确立其安装维修主体责任意识；最后对检验机构而言，检验人员应加强与安装单位和使用单位的沟通，宣传法规和规程要求；
加强对重点受检设备的监控。检验机构要根据设备使用场合重要、吨位大、速度高、检验技术复杂程度高等特性，梳理并制定出重点监控的受检设备台帐。对纳入重点监控设备台帐的设备，要派遣责任心较强、经验丰富的检验人员实施检验，对于检验中发现的问题要求检验人员必须书面提出并报部门登记，在问题整改后必须现场确认；对于存在较大技术难题的，要报技术负责人或授权技术负责人处理；
积极宣传引导，使社会和百姓对检验机构的职能、检验性质和工作范围有一个更加全面和清晰的了解。在检验过程中，不光要求检验员在现场做好与特种设备安装、维保单位的沟通，更需要做好与使用单位的交流。加深使用单位对我院检验工作性质的认知和对检验存在问题的理解，降低使用单位或公众因为对检验工作不理解而产生的对特种设备检验工作的质疑；
积极参加特检行业的保险，降低风险。虽然特种设备检验机构所从事的是为保障公共安全而实行的强制性检验业务，但检验行为又不在国家赔偿法的涵盖之下。这样，一旦发生检验责任事故，原本只负责非盈利检验业务的公益性事业单位却要承担无限的经济责任，其后果将可能是灾难性的。而且，如果确有玩忽职守的检验失职行为造成受检单位人身财产重大损失，检验机构又没有能力或其他风险规避办法予以经济赔偿，对特种设备使用客户也极其不公平。另外，如果特种设备检验机构不能有效承担检验责任，《特种设备安全监察条例》关于检验机构承担责任的条文又可能成为空洞的规定。在目前我国特种设备检验机构风险规避机制未完全建立的情况下，我院除了要规范检验为，还要积极参加特检协会的保险，最大限度降低风险。